ФНБ России вырос – и вот что теперь с этим делать?
Очищая разговоры о Фонде национального благосостояния России от излишней серьёзности, давайте попробуем понять, что происходит, - то есть простые мотивы играющих сторон. Это тем более актуально, когда вокруг истории о больших деньгах и их расходовании в последние дни развернулась архисерьёзная словесная баталия среди чиновников и экспертов. Но все они никак не могут найти консенсус, заставляя вспоминать «бородатую» английскую шутку про русалочку.
В августе 2019 года обнаружилось, что объем Фонда национального благосостояния (ФНБ) за июль 2019 года увеличился сразу на 47,8% до 7,867 трлн рублей, или 7,2% ВВП. Это пришли деньги от нефтяных сверхдоходов за 2018 год. Такая степенная полугодовая неспешность подсчёта и зачисления денег (вполне законная) сама по себе не может не настроить на ироничный лад.
Когда 11 сентября Счётная палата РФ сообщила, что уровень исполнения расходов бюджета в 2018 году стал самым низким за 10 лет, а уровень кассового исполнения расходов на реализацию ФАИП (Федеральная адресная инвестиционная программа) в 2018 году оказался самым низким за 15 лет, никто даже не удивился. Ведь всем известно, что спешка нужна только при ловле блох.
Это любопытный штрих о нежелании распоряжаться деньгами, которые у тебя «в руках» или даже «под ногами», вероятно, подчёркивает общую солидность российского чиновничьего аппарата. Куда торопиться серьёзным людям, если они, по старому ехидному замечанию миллиардера Олега Дерипаски, - «небожители» и «космонавты» (отсылка к фразе «если запускать, то космонавта»).
Согласно Бюджетному кодексу, средства ФНБ можно инвестировать, после того как ликвидная часть фонда (наличные деньги в разных валютах) преодолеет планку 7% ВВП. Это произойдет уже в 2020 году, прогнозируют Минфин и ЦБ. К 1 сентября объем ФНБ достиг уже 8,2 трлн руб., а его ликвидная часть - 6,5 трлн руб. Но стоит непременно заметить, что всем экономистам без исключения было понятно с конца прошлого года, что на ФНБ прольётся дождь из триллионов рублей из-за отличных цен на нефть в 2018 году.
Российские финансовые власти и институты начали серьёзно задумываться о том, куда же инвестировать этот «внезапно» образовавшийся излишек только в августе. Предложения высказывались разные и поступают до сих пор. Например, глава ВЭБ Игорь Шувалов предлагал премьер-министру Дмитрию Медведеву использовать средства ФНБ для модернизации транспорта в городах. Однако и месяц спустя конкретное решение всё еще не принято.
Проблемы у рыбаков и финансистов одинаковые
Существует бородатая английская шутка про двух рыбаков на Темзе. Один из них неожиданно поймал прелестную русалку. Повертев её в руках некоторое время, он выбросил красавицу в воду. Приятель спрашивает: «Но почему?». Другой рыбак мудро отвечает: «Но как?». Обычно смеются над эротическим подтекстом, но проблема сложнее - русалку и на сковороде не пожаришь.
Так и с российским Фондом национального благосостояния (ФНБ): вроде накопили кубышку более 7% ВВП, и в 2020 году приходит время начать её тратить. Однако пока всё идет к тому, что повертев увесистый мешок денег в руках, его поставят в тёмное место и плотно заколотят за ним дверь. На вопрос какого-нибудь рыдающего экономиста или политика «Но почему?», финансовые власти без всякой иронии обосновано ответят «Но как?».
Страсти по Гоголю, или «Скучно на этом свете, господа!»
Вчера, 13 сентября, председатель Банка России Эльвира Набиуллина на Международном банковском форуме в Сочи сделала в какой-то степени сенсационное заявление, используя как обычно весьма мудрёную формулировку.
"Вы знаете, я выступала против того, чтобы мы делали очень высокую цену отсечки для бюджетного правила. Алексей Леонидович [Кудрин] тогда предлагал увеличить цену отсечки. Я считаю, что на тот момент это [возражение] было правильным, но сейчас мы уже накопили определенную «подушку» […] И если уже менять ФНБ, то лучше это делать более прозрачным способом, возможно, через систему отсечки. Мы видим, что те решения, которые будут приняты по ФНБ, […] могут серьезно повлиять на макроэкономическую конструкцию и вопросы стабильности", - сказала Набиуллина.
Проще говоря, Набиуллина предложила, если отбросить несущественные сейчас детали, тратить ФНБ очень осторожно или лучше вовсе не тратить. Уже поздно вечером первый вице-премьер Антон Силуанов прокомментировал «Интерфаксу», что идея ЦБ отложить расходование средств ФНБ не обсуждается.
"В следующем году мы начнем использовать ту кубышку, которую раньше накопили", - заявил первый вице-премьер и министр финансов.
Всю глубину демарша Набиуллиной сложно до конца понять, если не включить машину времени и не перенестись в май прошлого года. Тогда, на ПМЭФ-2018, два известных российских финансиста невольно разыграли небольшую импровизацию по мотивам знаменитого произведения Гоголя «Повесть о том, как поссорился Иван Иванович с Иваном Никифоровичем».
Главные роли в ней «исполнили» Алексей Леонидович Кудрин и Антон Германович Силуанов. Поскольку актёры были любителями, а публика – весьма притязательной, то и постановка получилась в современной интерпретации: ссоры не было – был спор.
О критиках и театралах
Спор состоялся перед лицом прекрасного арбитра – Кристин Лагард, действующего тогда главы Международного Валютного Фонда. Доминик Стросс-Кан – предшественник Лагард на посту главы МВФ,которого выкинули из фонда из-за надуманного сексуального скандала, – отзывался о ней следующим образом:
«Для описания наших отношений с мадам Лагард слово «уважение» не совсем подходит. Она некомпетентна – это всего лишь красивый фасад», - со всей возможной серьезностью заявлял весёлый любитель секс-вечеринок.
Доминик Стросс-Кан эти вечеринки посещал довольно регулярно. По его собственным словам в суде – ради отдыха «после спасения мира от финансовых кризисов». Формально, секс-скандал был надуман с той точки зрения, что уголовному законодательству поведение главы МВФ не противоречило. Суд, вероятно, учитывал букву закона (или «понял и простил»), «спасителя» оправдал.
Тем не менее, его высказывание о Лагард после её недавнего казуса в Аргентине (когда МВФ, если называть вещи своими именами, профукал крупнейший в своей истории кредит государству) не лишено изящества. Может профессиональный финансист и «развратник» быть временами не хуже, чем симпатичная и бестактная социальная дарвинистка? Кстати, её суд признал в своё время виновной в халатности на посту министра финансов Франции.
Сюжет постановки
Так вот, глава Счётной палаты Алексей Кудрин на ПМЭФ- 2018 организовал небольшую дискуссию с первым вице-премьером Антоном Силуановым о размере госдолга.
Кудрин предлагал увеличивать госдолг на фоне стабильного роста ФНБ и разработанного им плана увеличения производительных расходов.
Силуанов же в привычной «запутанистской манере» возражал о необходимости изменения бюджетного правила.
Вот за что можно уважать Алексея Леонидовича, хотя он и «троечник», так это за комплексность мышления: он сразу предлагал и спорный инструмент, и не менее спорные направления финансирования. Забегая вперёд, заметим, осенью 2019 года дискуссия об обеих этих вещах идёт и не заканчивается. Уж лучше бы приняли спорный план Кудрина. Как говорится, перед лицом врага (рецессии) лучше ошибочный приказ, чем никакого.
Реакция критиков
Очевидно, эта «постановка» произвела столь неизгладимое впечатление на «главного театрального критика» в лице Кристин Лагард, что она заявила (почти «как отрубив»), что несколько увеличить долг возможно, но стоит соблюдать бюджетное правило:
"Небольшое увеличение госдолга, который очень низкий по сравнению с другими странами, возможно, будет правильным, однако необходимо оставаться в пределах бюджетного правила. Недавно вы его изменили, но я не уверена, что вы каждый год-два можете его менять, потому что это будет нехорошим сигналом для инвесторов", - сказала она, выступая на ПМЭФ-2018.
SULARU напоминает, что чистый госдолг России в сентябре 2019 года опять стал отрицательным впервые с 2014 года. Чистый госдолг – это разница между собственно долгом в размере 15% прогнозного ВВП РФ на 2019 год (16,2 трлн рублей) и ликвидными резервами в размере 17,6 трлн рублей. Разница составила около 1,25% прогнозного ВВП.
Другими словами, российских резервов уже хватает, чтобы полностью погасить его «хоть завтра» без привлечения дополнительных средств. Также напомним, что международные организации и эксперты по-разному говорят о «комфортной» величине госдолга, подразумевая, что его обслуживание не ложится чрезмерным финансовым бременем на бюджет и граждан страны.
Обычно эксперты сходятся где-то на 60% от ВВП. Но целая вереница государств, включая Японию, Китай, США и Италию, имеет и худшее соотношение. В любом случае предельной исторической величиной принято считать около 300% ВВП (Япония, например, – более 240%, несмотря на профицит торгового баланса), так как после преодоления такой планки всегда следовал дефолт (банкротство).
Не скучно, а страшно?
В недавний кризис, неважно какой – выберите подходящий на свой вкус, – стала популярна следующая шутка.
Один бармен делится с другим подозрением о том, что их прекрасное заведение превращается в клуб гомосексуалистов. Другой требует разъяснений и их получает: «Сам смотри: за столиками у нас в последнее время сидят одни мужики. Но к какому из столиков не подойдешь – один из мужиков всегда жалуется, что у него полная задница».
Эту же шутку, но в очень интеллигентной форме вчера, 13 сентября, дуэтом рассказали Анатолий Чубайс (глава «Роснано») и Герман Греф (глава «Сбербанка»).
Оба – вечные оппоненты. Но они были единодушны в одном неприятном заявлении: нет идейного понимания дальнейшего развития. Даже лингвистические формы их высказываний были похожи:
«Нажали на газ и тормоз. Так не поедем. Не поедем!», - заявил Чубайс.
«У нас нет консенсуса, «что» надо делать. Вопрос «как» не стоит», - заявил Греф.
А теперь вспоминаем фразу Набиуллиной в начале повествования: «Мы видим, что те решения, которые будут приняты по ФНБ, […] могут серьезно повлиять на макроэкономическую конструкцию и вопросы стабильности».
Если выделить смысловой ряд с использованием контекста, то фразу можно трансформировать в следующую конструкцию, мало отличимую от высказываний Грефа и Чубайса: Плана трат ФНБ нет. Есть риски инфляции. Уж лучше план Кудрина.
Пожалуй, можно утверждать, что негативный сценарий пока не реализовался, и большой «северный пушной зверёк» (см. - Песец) пока не пришел. Но беспокойство опытной Эльвиры Сахипзадовны, которая приложила руку к чудесной макроэкономической стабильности РФ, имеет веский довод. Говоря «чудесной», SULARU вовсе не иронизирует - мы здесь согласны с Чубайсом.
12 сентября Правительство устами Силуанова объявило, что оно согласовало принципы инвестирования средств ФНБ, то есть куда сейчас направляются сверхдоходы государства от продажи нефти дороже $41,6 за баррель.
Ранее ЦБ анализировал пять сценариев использования средств ФНБ. Не будем повторяться (см. подробнее, например, статью РБК «Центробанк поддержал вариант инвестиций ФНБ по норвежской модели»). Из пяти сценариев только один (!), «норвежский вариант» не грозит «повысить уязвимость экономики к внешним факторам», не грозит привести «к реальному укреплению рубля и снижению конкурентоспособности наших экспортных товаров».
«Один из способов, если мы тратим, допустим, не весь излишек над ФНБ, а какую-то часть, по сути дела, равнозначен изменению цены отсечки по нефти», - можно образно сказать, что «горячилась» или нервничала глава ЦБ.
Если перевести слова Набиуллиной на доступный для понимая язык, речь идет о степени заливания деньгами экономики страны и регионов.
Если начать тратить весь «излишек» ФНБ внутри страны, вероятен всплеск инфляции - это то, чего боится Банк России. Ему придётся «зеркалить ситуацию» и «стерилизовать» монетарными методами избыточную рублёвую ликвидность, меняя достигнутую нейтральную денежно-кредитную политику на жесткую. Проще говоря, как только правительство решит тратить излишки ФНБ, Банк России начнёт поднимать ключевую ставку.
Малый «северный пушной зверёк» может объявиться, если разгон инфляции будет сопровождаться ослаблением курса рубля, например, от падения цен на нефть.
Большой - когда эффективный курс рубля начнёт расти. Тогда жёсткая монетарная политика мультиплицирует эффект инфляции, и экономика растеряет всяческий потенциал роста в течение ближайшего года.
Неофилософия: «Волков бояться - в лес не ходить»
Самой яркой гранью неоинституционализма, которая связана с идеями Джеймса Бьюкенена, Нобелевского лауреата по экономике 1986 г. «За исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений», является теория общественного выбора.
Он отказался от исследования действий «команд» (организаций, профсоюзов и правительств) по защите интересов граждан. Взамен он предложил рассматривать действия индивидуальной личности в государственной иерархии, которая сама решает, в какой команде ей выгоднее быть, чтобы сохранить власть.
Многолетнее нежелание перемен или страх перемен на федеральном уровне невольно навевает на подобные мысли.
Но предположим на миг, что наши заинтересованные лица экономического и силового блока (в нашей стране они - две стороны одной медали) всё-таки делают «совершенные сделки», или правильные решения, во благо процветания Родины. Тогда можно смело утверждать, что осторожная позиция ЦБ почти безгрешна.
К глубокому сожалению, есть ещё одно правило неоинституционализма. Совершенных контрактов не бывает. Если бы все контракты в экономике не имели трансакционных издержек, то надобность в институтах - правительствах, регуляторах, судах и т.д. - отпала бы сама собой. Но так как они существуют и не могут быть упразднены, наоборот, их роль растёт, то сделки в экономике - несовершенны.
Не будем спорить с теорий, и осторожненько скажем следующее.
Если ЦБ сильно сомневается насчёт невозможности большой траты денег внутри страны на фоне потенциального роста ВВП, если для него идеальной кажется ситуация по дальнейшему росту ФНБ или на крайний случай вложения денег из фонда в зарубежные активы через экспорт капитала для купирования инфляционных ожиданий, то - это тупик. Причем тупик непреодолимый в этой парадигме мышления.
В оправдание ЦБ можно сказать, что 7%- резерв в виде ФНБ – полное ничто по сравнению с резервами Норвегии (200% ВВП) и даже Казахстана (100% ВВП). ФНБ России - есть куда расти.
Более того, с точки зрения наличия этого «страховочного фонда» на чёрный день его нужно наращивать дальше. И совсем недавнее высказывание Грефа как бы намекает на это. Но вот держать ли его в наличных? Это уже другой вопрос. И именно поэтому ЦБ сам говорит о норвежском сценарии, когда средства вкладываются в прибыльные активы по всему миру.
Но к счастью, выход есть всегда. Как говорится, даже когда вас съели, то и тогда у вас есть два выхода. Не надо унывать, можно вернуться к плану Кудрина, например. А ещё лучше отменить повышение НДС, которое убивает деловую активность, как зараза подтачивает организм изнутри.
Вспомните, к текущему страху траты денег привело решение закрутить фискальные гайки в прошлом и позапрошлом году. Деньги пришли - а тратить не получается. Под структурным потолком в экономике, о котором рассуждала Набиуллина, нужно понимать не только требование структурных изменений в виде славных национальных проектов.
Снижение налогов, снижение тарифа «Платона», бесплатная для производителей маркировка, или отказ от повышения пенсионного возраста и так далее - тоже структурные изменения. Самое главное, что количество мер, которые можно придумать, почти неисчислимо - «и имя им легион». Зачем постоянно концентрироваться на глобальных идеях, "низкой ключевой ставке" или «трате средств ФНБ» при непременном повышении налоговой и неналоговой нагрузки?
В чём можно согласиться с Грефом - если не знаем сейчас «что», не надо думать о «как». Тогда надо оставить всё как есть и заново вернуться к целеполаганию за пределами нацпроектов и экономического роста в 3% с 2021 года. То есть отложить реформы на полгода, на год, на два.
Но честнее сказать, что есть страх покинуть неконфликтный экономический тупик. Но также есть страх не выполнить майский указ Президента под риском отставки или общественного неодобрения. То есть опять возвращаемся к первому правилу: есть действия индивидуальной личности в государственной иерархии, которая сама решает, в какой команде ей выгоднее быть, чтобы сохранить власть.
Заключение
Последнее, дискуссия ведётся не о трате денег. Всё гораздо запущеннее. У множества экономистов и у Банка России есть сомнения (точнее будет сказать, уверенность) в эффективности государственных инвестиций хоть из ФНБ, хоть из госдолга, хоть из бюджета и так далее. Они говорят, что это будут деньги, которые закопают в землю, в прямом (дороги и инфраструктура) и переносном смысле (в здравоохранение и образование).
Другая часть экспертов говорит, ну да воруют, ну да есть проблемы с отдачей от инвестиций. Но кто не рискует, тот не пьёт шампанского. SULARU пишет про «застой» и «болото» с 2017 года. И до сих пор ситуация не сдвинулась ни на йоту. Есть «лишние деньги», надо их тратить.
Не знаете куда - снижайте налоговую и неналоговую нагрузку: освободите например от НДФЛ тех граждан, которые живут за чертой бедности. Бюджетную помощь бедным нельзя заменить дешёвыми кредитами. Это грозит всплеском инфляции? Вот и проверим на практике, а не по статистике, сколько бедных людей в России. Если их много, то болото всколыхнётся нешуточно.
Post Scriptum
В заключение редакция SULARU считает необходимым процитировать веб-сайт МинФина России:
«Фонд национального благосостояния является частью средств федерального бюджета. Фонд призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу. Целями Фонда национального благосостояния являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации».
