За пять лет значимых позитивных изменений в госзакупках не наблюдалось
Счетная палата России представила мониторинг системы государственных закупок за 2018 год. В отличие от прошлого года контрольное ведомство не охарактеризовало госзакупки как угрозу национальной безопасности. Оно просто отметило, что попытки реформировать и улучшить положение дел в этой сфере провалились.
Система государственных закупок регулируется двумя законами. Закон 44-ФЗ определяет правила закупок для органов власти, а 224-ФЗ регулирует процедуру закупки для компаний с государственным участием. Счётная палата РФ регулярно проводит мониторинг развития ключевой системы приобретения государственными заказчиками товаров и услуг. Результаты мониторинга Счетной палаты за 2018 год в очередной раз показали, что система госзакупок функционирует с низкой эффективностью и недостаточным уровнем конкуренции.
С 2014 по 2018 годы несмотря на постоянное совершенствование системы госзакупок уровень конкуренции практически не изменился и составил по 44-ФЗ около 3-х заявок на 1 лот, по 223-ФЗ – менее 2-х заявок на 1 лот. При этом более 50% общего объема государственных и муниципальных закупок (по сумме) приходится на закупки у единственного поставщика (включая несостоявшиеся закупки), около 94% объема корпоративных закупок осуществляются неконкурентными способами.
Относительная экономия?
Относительная экономия по 44-ФЗ в 2018 году составила 5,54%, по 223-ФЗ - 4,4%. Относительная экономия рассчитывается как отношение абсолютной экономии в рублях к начальной (максимальной) цене контракта/договора (НМЦК). Вместе с тем, оговаривается Счётная палата, законодательство в сфере закупок не содержит действенной системы ценообразования, включая определение и обоснование НМЦК.
«При общем преобладании закупок, осуществляемых у единственного поставщика, проблема объективного расчета цены контракта — один из основных вызовов при решении задачи по росту эффективности системы закупок. Так, к примеру, в рамках 44-ФЗ действует только рекомендательный порядок применения методов обоснования НМЦК. В рамках 223-ФЗ норм, содержащих единый порядок обоснования цены договора, вообще нет. Также отсутствуют ресурсы, содержащие достоверные источники референтных цен для расчета НМЦ контракта или договора, что влечет видимые риски их завышения», - заявил на Коллегии аудитор Максим Рохмистров.
Недостатки законодательства
44-ФЗ излишне зарегулирован – отдельные его нормы противоречат друг другу или положениям, которые действуют в других сферах деятельности. Постоянное усложнение законодательства в сфере закупок приводит к росту издержек, как заказчиков, так и участников закупок, что негативно сказывается на привлекательности системы госзакупок.
При этом именно государство – один из немногих заказчиков в стране, у которого покупательская способность в последние три года растет. В этой связи вопросы повышения эффективности функционирования системы госзакупок являются первостепенными для обеспечения высоких темпов экономического роста и достижения национальных целей, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
В 223-ФЗ не заложены нормы, способствующие повышению эффективности закупок и минимизации коррупции. В частности, не определен предельный срок оплаты товаров, работ, услуг и нет исчерпывающего перечня случаев закупки у единственного поставщика.
Неэффективная ЕИС
Другой фактор, который негативно влияет на конкуренцию в сфере госзакупок – ограничение доступа к корпоративным закупкам в результате внесенных поправок в 223-ФЗ. С 31 декабря 2017 года заказчики могут не размещать в единой информационной системе в сфере закупок информацию о закупках финансовых услуг, услуг по использованию государственного и муниципального имущества. В результате, по словам Рохмистрова, «из публичной сферы были выведены закупки на сумму примерно в 7,5 трлн рублей».
«Всего, по данным отчетов заказчиков, в 2018 году заключено договоров на общую сумму в 24,2 трлн рублей. При этом в ЕИС размещена информация о заключенных договорах на 16,7 трлн рублей. То есть, в ЕИС отсутствуют данные о договорах на сумму около 7,5 трлн рублей. В 2017 году объем договоров, о котором в ЕИС отсутствовала информация, был более чем в два раза меньше – 3,4 трлн рублей», - заявил Максим Рохмистров.
Существенные недостатки в функционировании ЕИС не позволяют использовать её как надежную основу для цифровизации закупок. Например, проверка показала, что 21% времени своего существования она была недоступна в связи с проведением технических работ. Информация по большей части размещается не структурировано. Кроме того, в системе нет алгоритмов, которые бы автоматически выявляли недостоверные данные.
«За последние пять лет в системе закупок качественных положительных изменений не происходит при значительных расходах бюджета на её развитие и совершенствование», - резюмировал аудитор.
Ключевые выводы 2019 года
Реализация мер по предотвращению коррупционных проявлений в сфере закупок требует скорейшего отражения в законодательстве о контрактной системе и о закупках отдельными видами юридических лиц.
Cложность регулирования системы влечет значительные издержки как у заказчиков, так и участников закупок, которые делают контрактную систему в сфере закупок непривлекательной, а участие в закупках нерентабельным.
Существующая единая информационная система в сфере закупок не может быть использована как надежная основа для цифровизации закупок.
Ограничение доступа к корпоративным закупкам, произошедшее в результате внесенных в конце 2017 года поправок в Федеральный закон № 223‑ФЗ, не способствует повышению эффективности осуществления закупок и уровня конкуренции.
Указанные недостатки системы государственных и корпоративных закупок генерируют значимые коррупционные риски.
Выводы годом ранее
В январе 2018 года главный контрольный орган России фактически заявил, что государственные закупки из-за своей неурегулированности представляют явную угрозу национальной безопасности. Прошлогодние выводы Счётной палаты были просто поразительными.
Во-первых, было прямо сказано о коррупции: «В рамках проведенного анализа установлено, что отдельные учреждения фактически выступают посредниками между органом власти и бизнесом».
Во-вторых, было выражено сомнение в необходимости существования целых организаций: «Неспособность отдельных учреждений самостоятельно выполнять госзадание ставит под сомнение целесообразность их создания, а также существования в целом. Закупки в этом случае могут осуществлять органы власти самостоятельно, исключив при этом расходы на содержание таких учреждений».
"По мелочам" Счетная палата добавила угрозы влияния частных организаций на государственную политику и "утечки" конфиденциальной информации. Причем был подчёркнут системный характер нарушений.
