Молодые технократы не сделали регионы устойчивыми, не так ли?

В большинстве регионов, куда с осени 2016 г. назначались губернаторы новой формации, показатели социально-политической устойчивости не изменились или даже оказались хуже, чем при предшественниках, пишут "Ведомости". Конечно, если интерпретировать ежемесячный рейтинг фонда «Петербургская политика» прямолинейно, то можно сделать подобный вывод о «вреде» губернаторов-технократов. А если учесть контекст, то первоначальные умозаключения уже «не так однозначны».

Известный диалог между профессором Преображенским и его помощником доктором Борменталем в «Собачьем сердце» М. Булгакова, по мнению SULARU, очень хорошо походит к обсуждению оценки социально-политический устойчивости в России, представленной в статье «Ведомостей», о том, что «две трети регионов стали менее устойчивыми при губернаторах-технократах».

Преображенский: Если вы заботитесь о своём пищеварении — мой добрый совет: не говорите за обедом о большевизме и о медицине. И, боже вас сохрани, не читайте до обеда советских газет.
Борменталь: Гм… Да ведь других нет.
Преображенский: Вот никаких и не читайте. Вы знаете, я произвёл 30 наблюдений у себя в клинике. И что же вы думаете? Пациенты, не читающие газет, чувствуют себя превосходно. Те же, которых я специально заставлял читать «Правду», теряли в весе…

2/3 регионов стали менее устойчивыми

Показатели устойчивости до и после новых назначений рассчитал фонд «Петербургская политика». Ежемесячный рейтинг показывает, насколько политическая конструкция в субъекте Федерации способна справляться с генерируемыми социальными и политическими рисками.

Более устойчивыми с приходом нового губернатора стали 12 из 37 регионов. Лучшими показатели оказались в Пермском крае, где индекс вырос в 1,5 раза, или с 4,6 до 7 баллов по 10-балльной шкале, Карелии и Рязанской области (прирост на 1,3 балла). Еще в девяти регионах прирост индекса составил от 0,2 до 0,8 балла. В Новосибирской области показатель не изменился.

В 24 регионах индекс устойчивости снизился, наиболее заметно (на 1,5–1,7 балла) – в Липецкой и Кемеровской областях, а также в Алтайском крае. Впрочем, все руководители, управляющие регионами из нижней части рейтинга, были назначены весной или осенью 2018 г., и у них было меньше времени для изменения ситуации. При этом самое большое снижение индекса устойчивости отмечено в трёх регионах, которые прошлой осенью неожиданно возглавили не президентские технократы, а оппозиционеры. Владимирская область потеряла 2,2 балла, Хабаровский край – 2,4 балла, а Хакасия – 3,1 балла.

Комментарий «Петербургской политики»

Больший интерес, по мнению SULARU, представляют не само измерение «устойчивости» регионов по методике, с которой можно не соглашаться, а аналитический комментарий по итогам февраля 2019 года, который представил фонд за рамками статьи «Ведомостей». SULARU приводит текст с купюрами:

«Ключевым вызовом оставался социальный – связанный с пониженными рейтингами восприятия власти гражданами. Основные ожидания здесь были связаны с февральским Посланием президента Федеральному собранию. В нем действительно была предпринята попытка переноса акцента с реформ (пенсионной и мусорной) на усиление сегментирования инфраструктурной и социальной политики.

Наибольшее внимание было уделено малым городам и сельской местности: от программы «Земский доктор» до запуска программы развития сельских территорий. Менее выраженно прозвучала апелляция к жителям крупных городов – однако авторы Послания исходили из того, что их жители окажутся бенефициарами других заявленных мер (поддержка семьи, снижение ставок по ипотеке, «Бережливая поликлиника»…).

Однако несмотря на масштабность заявленных мер, само Послание все же пока не было воспринято как кардинальное возвращение к «внутренней» повестке, и для продвижения приоритетности заявленных мер от власти могут потребоваться дополнительные шаги.

Протестные вызовы в течение февраля были выражены слабее. Всероссийская акция против мусорной реформы в начале февраля оказалась весьма скромной по размаху. Поэтому, хотя реформа и остается во многом стрессовой для управленческой системы, локомотивом и тем более катализатором массовых акций она все же не стала.

Более многофакторными оставались политические вызовы. Это побудило федеральный Центр заявить о введении «критериев эффективности» (KPI) для внутриполитических блоков региональных администраций. Основной акцент сделан на показателях доверия населения президенту, индексе поддержке губернатора, результатах кандидатов от власти по итогам избирательных кампаний, недопущении перерастания социальных протестов в политические, умении работать с соцсетями».

Методология науки

Если провести шкалу точности научных исследований, скажем, от математики до астрологии, а затем разделить шкалу ровно пополам, то последним представителем «более точной» половины, пожалуй, окажется экономика. Подобное мнение в свое время высказал Марк Благ в своей популяризаторской книге «Методология экономической науки». Тогда «менее точную» половину откроет социология, за которой последует политология.

Недостаточную точность социологии и политологии Благ объяснял слабым измерительным инструментарием, построенном на узких выборках данных. Аналогией может служить прогноз погоды: математическая модель прогнозирования не может опираться на слабые первичные данные. Но оставим спорное мнение Блауга на его совести, а вспомним, что и экономика является наукой о логике поведения хозяйствующих субъектов, а не наукой об измерении темпов роста экономики или расчёта инфляции.

По мнению SULARU, политология, как и экономика, также является научной дисциплиной о логике поведения элит и простых граждан в различном социально-политическом контексте. Если более научно, существуют гипотезы, которые подтверждаются или опровергаются замерами различного уровня точности. И это в целом можно наблюдать на примере работы фонда «Петербургская политика».

Делая аналитический комментарий к замеру устойчивости регионов, специалисты фонда по сути исходят из пары-тройки ключевых умозаключений:

- граждане в данный момент расстроены пенсионной и мусорной реформой, проводимой на федеральном уровне, что несёт риски перерастания социального напряжения в политические протесты;
- противодействуя такому развитию событий, политическая элита переводит внимание граждан с негативных событий на точечные позитивные части социально-экономической политики;
- губернаторы воспринимаются электоратом как лоялисты или как оппозиционеры, их оценка гражданами больше зависит не от личных качеств или региональных успехов, а от общей федеральной политики.

При этом корреляция между «устойчивостью» региона и политическим «окрасом» губернатора де-факто признаётся ничтожной: как лоялисты (технократы), так и оппозиционеры привели к падению индекса в большинстве регионов. Отмечена, скорее, зависимость между сроком пребывание главы региона на посту и способностью руководить «кораблём без сильной качки».

Модель управления

Возможно, следует сделать небольшое отступление и напомнить, что одной из экономических дисциплин является «Менеджмент» (управление), который изучает в частности модели руководства. Уже в начале учебника по управлению упоминается, что испокон веков самой устойчивой моделью считается клан, где члены группы отбираются по принципу личной преданности главе организации.

Это несёт риски, так как грамотность руководителя любого уровня для клана признаётся вторичной. Отход от закрытой клановой модели к любой более открытой повышает риски неустойчивости (кризисов, развала), но даёт шансы на более быстрый рост организации.

Другими словами, усиление турбулентности при смене губернатора является естественным. Но со временем она затухает, так как чиновник «врастает в местную среду», формируя клан, склонный к сокрытию информации от жителей региона и от федерального центра (вспомните, как регионы скрывали долговые проблемы).

О роли губернаторов

Когда-то Николай II написал о своей профессии (роде деятельности), участвуя в переписи населения 1897 года, "Хозяин земли русской". Он, конечно, через 20 лет профукал своё "хозяйство" (Российскую империю), но отношение к делу было правильное, хотя результат и оказался неудовлетворительным. Стоит добавить, что за свои ошибки этот человек заплатил в начале XX века сполна, не все платят настолько полно.

В XXI веке хозяином земли русской является "многонациональный народ" (конституция РФ), который через механизм выборов поручает "гаранту своих прав и свобод" (президенту страны) организовать среди прочего грамотное управление хозяйством (Россией). По экономической сути президент - поверенный, который согласно выданной доверенности или, скорее, договору поручения совершает действия от лица хозяина России.

В силу большого размера хозяйства президент наделяется правом разделить ответственность за преумножение хозяйства с другими ветвями власти. И здесь появляются некоторые противоречия. Если в отношении обороны и безопасности (сохранности от супостатов) всё более-менее прозрачно, так как президент - это верховный главнокомандующий и обладает всей полнотой власти в четкой иерархической модели управления, то в социально-экономическом развитии страны ситуация немного запутаннее.

Президент формирует правительство и в этот момент передаёт ему ряд полномочий по управлению хозяйством, утрачивая прямую ответственность за рост уровня и качества жизни многонационального народа. В Конституции это выражено фразой "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Так как коллизия передачи функций "поверенного" не выбраному народом, а назначенному президентом чиновнику является достаточно понятной, то ввели механизм её разрешения.

Председатель правительства РФ утверждается решением Госдумы РФ, то есть избранными представителями народа, или депутатами, которые как бы от имени хозяина земли русской "подтверждают легитимность выбора". В результате такой механизм, мешающий парламентскую и президенскую формы правления, можно считать или разумным ограничением единоличной власти президента, или размытием единоличной ответственности президента (зависит от личных верований каждого гражданина).

Однако правительство РФ де факто также не несёт всю полноту ответственности за социально-экономическое развитие страны. Часть таких функций по конституции выполняют региональные власти, которые возглавляются губернаторами, в общем случае исполняющими роль председателей правительств субъектов федерации.

Другими словами, губернатор вроде относится к исполнительной власти, которая на федеральном уровне является условно-выборной, и должен быть подчинен главе правительства РФ. Однако губернатор является "легитимнее" председателя правительства РФ с силу своей выборности прямым голосованием части народа. Поэтому освободить его от занимаемой должности может только президент РФ, который тем самым как бы "отменяет" прямое волеизъявление части народа, так как сам имеет мандат от всего народа.

В субъектах федерации, которые имеют статус республик, ситуация попроще - там идёт некая калька с федерального уровня. Президент республики не яляется главой правительства, а является полноценным главой региона и формирует кабмин с согласия местного законодательного собрания. Но это не означает, что простая форма логичнее, так как статус отношений президента и правительства России с президентами и правительствами любых республик в составе России становится ещё двусмысленнее в области подчиненности и самостоятельности местной власти.

Более того, особый статус таких республик ставит вопросы, с одной стороны, о неполной реализации волеизъявления жителями обычных областей и краёв в составе федерации. С другой стороны, вызвает сомнение справедливость финансовой помощи некоторым республикам из федерального центра, так как за большую самостоятельность надо и платить самостоятельнее. Сами же республики в ответ могут требовать с большими основаниями изменения распределения налогов между местными и федеральным бюджетом.

В представлении SULARU, такой запутанный клубок распутать сложно, и президент РФ пошел наиболее прямым путем - если назначить на руководство субъектами федерации "своих" креатур, то все юридические коллизии формальных отношений можно преодолеть личной преданностью специально подобранных и специально подготовленных людей, которые будут служить опорой центральной власти. Помнится, о "неодворянах" рассуждал бывший глава ФСБ Николай Патрушев в 2000 году. Кстати, подобным путём небезуспешно шёл и великий Наполеон I, делая способных преданными. Но соответствуют ли реалии XIX века современным, ещё предстоит увидеть.

Заключение

Две главные шкалы оценки руководителя, а именно грамотность и безграмотность, преданность и неблагонадёжность, не являются антагонистами. Управление - это не чёрно-белая палитра, а искусство рисовать полутона. Если в подчинении руководителя малограмотные сотрудники, то глупо сохранять в команде нелояльных работников. Если на горизонте все сплошь грамотные, то не менее странно намеренно выбирать неблагонадёжных. Но обычно приходится идти на компромиссы, в идеале делая из грамотных сотрудников всё более преданных соратников.

Очевидно, что сложность компромиссов при выборе исполнителей зависит от целеполагания и модели управления, которая задаёт разные скорости реализации принимаемых решений и разные степени самостоятельности. В 2017 году Путин на бумаге произвёл революцию управления регионами, кардинально пересмотрев цели. Её реализация в реальной жизни потребовала прихода новых губернаторов-технократов, готовых к изменениям.

При этом средством борьбы с «клановостью» на местах было выбрано создание жёсткой иерархической модели управления, а средством преодоления главного недостатка иерархичности - медленного прохождения решений - была назначена "цифровизация", работоспособность которой обязаны реализовать «технократы». То есть вместо того, чтобы дать новому поколению губернаторов самостоятельность в управлении, им предложили быть эффективными "проводниками" решений центральной власти. Почему при этом забыли отменить в очередной раз выборы губернаторов, чтобы на местах не оказались представители оппозиции, сказать сложно.

Но если у губернаторов мало самостоятельности, если они реализуют то, что поручено сверху фактически без учёта местных реалий, то и ждать от них укрепления стабильности не стоит. Правильнее заявить, что большинство регионов стали менее устойчивыми не в результате работы губернаторов-технократов, а в результате несамостоятельности губернаторов как таковых при исполнении решений центральных властей.