Есть ли альтернатива ренационализации британских железных дорог

Британские пассажирские ж/д перевозки можно назвать академическим случаем управленческого бреда, длящегося десятилетиями. Более вежливо ситуацию можно обозвать «гремучей смесью противоречивых взглядов и рецептов» на исправление ошибок приватизации. Сегодня рассмотрим и мягко покритикуем мнение о том, что альтернативой национализации является дальнейшее расширение конкуренции.

Многие современные «крепостные» офисов Лондона любят ускользнуть с работы пораньше в пятницу, особенно в тихие летние месяцы. Их благородная ярость закипела 9 августа, когда несколько железнодорожных линий города были закрыты после отключения электроэнергии, начинает свой панегирик свободной конкуренции The Economist.

Задержки в отправлениях пригородных электричек были настолько ужасными на северных линиях Лондона, что многим пассажирам, уже предвкушавшим прекрасный уик-энд, оказалось быстрее добраться домой пешком. Стоит заметить, что это была исключительно вина энергетиков.

Но неприятная ситуация в очередной раз подорвала репутацию британских железных дорог. И так постоянно критикуемая за ненадежность лондонская система железных дорог спустя пару дней подлила масла в огонь, заявив о повышении стоимости билетов на 2,8% в 2020 году.

Правительство Бориса Джонсона поглощено вечной задачей выхода Великобритании из Евросоюза до 31 октября. Но ему также предстоит принять два больших решения о национальных железных дорогах.

Во-первых, ему нужно определиться с будущим проекта HS2, то есть со строительством запланированной высокоскоростной линии между Лондоном и севером Англии. Во-вторых, ему нужно наконец понять, как можно исправить накопившиеся проблемы всей железнодорожной сети.

Этой осенью ожидается выход официального доклада Кейта Уильямса, бывшего босса авиакомпании British Airways, в котором будет предложена реформа системы франчайзинга, по которой работают большинство железнодорожных линий в Британии. Господин Уильямс уже предупредил, что его предложения «очень своевременные» и предусматривают «революцию, а не эволюцию».

Подготовка доклада Уильямса началась после катастрофически неудачного изменения расписания прошлым летом. Тогда почти половина отправлений электропоездов на север Англии была задержана или отменена. Этот инцидент стал прекрасным примером того, как железные дороги опять деградировали после значительного прогресса из-за приватизации в начале 1990-х годов (см. статью «Количество компаний с госучастием сократится в два раза»).

В прошлом году задержки и отмены отправлений электропоездов достигли своего максимума почти за десять лет. Пассажиропоток в 2018 году снизился на 1,4%, что стало первым падением перевозок после приватизации в 1993 году. При этом пассажиры платят всё больше и больше. Цены на билеты с 2010 года росли в два раза быстрее, чем средняя заработная плата.

Когда-то Британия сломалась и приняла закон о приватизации железнодорожного транспорта. После этого монополист British Rail прекратил своё существование. На его месте появилось около 70 компаний. Важными условиями реформы стали ограничения на рост тарифов и на сокращение маршрутов (линий). При этом сохранилось госсубсидирование убыточных пассажироперевозок до возможного выхода отрасли в прибыль.

Правительство Джона Мэйджора надеялось подстегнуть конкуренцию и сократить расходы. С этой целью оно остановило свой выбор на реализации радикального эксперимента, до этого прошедшего испытание только в Швеции. Было решено разделить управление путями и подвижным составом.

Большинство политиков тогда высказали опасение, что резкий и одномоментный переход от жёсткого госрегулирования к свободному рынку вызовет хаос, а некоторые «политически чувствительные» направления перевозок, важные для избирателей, будут закрыты из-за убыточности.

В результате они придумали современную систему франчайзинга, в которой частные компании участвуют в конкурсах за право на оказание определенных услуг на определенных направлениях. Система в теории должна была обеспечить преемственность услуг по перевозке и прозрачность субсидирования убыточных направлений.

Споры о ренационализации

Очевидно, что что-то пошло не так, как рассчитывали политики. Теперь оппозиционная Лейбористская партия, которая в 1990-х годах выступила за приватизацию, хочет ренационализировать железнодорожную сеть. Энди Макдональд, теневой министр транспорта (будет министром, если оппозиция придёт к власти), утверждает, что приватизация оставила «раздробленную и неэффективную сеть [перевозок], которая приводит к росту госрасходов».

По его мнению, нужно вернуть схему, когда одна государственная фирма одновременно эксплуатировала пути и являлась оператором перевозок. Большинство британских избирателей, похоже, согласны с ним. Опрос, проведенный в прошлом году аналитической компанией BMG Research, показал, что 64% респондентов поддерживают национализацию.

Однако независимый наблюдатель Энтони Смит из исследовательской компании Transport Focus иронизирует над результатами опроса. По его словам, нельзя отождествлять избирателей и пользователей электричками. Последних больше заботит прикладная возможность иметь надёжный сервис, а не абстрактная схема «эффективной собственности».

Сторонники национализации критикуют британские железные дороги, выставляя их в некрасивом свете по отношению к системам перевозокдругих европейских стран, где государство играет более активную роль. В реальности же многие страны на континенте видят британскую модель в качестве примера для подражания.

Транспорт на континенте

Правила ЕС, которые вступили в силу в июне 2019 года, требуют от государственных железнодорожных фирм открыть рынок для конкурентов. Они также требуют юридически разделить управление путями и подвижным составом. То есть повторить опыт Великобритании.

И хотя британские пассажиры пригородных электричек сыты по горло ненадёжностью сервиса, они не должны игнорировать важный факт. Только в пяти странах ЕС пассажиры более удовлетворены качеством железнодорожных перевозок. Но в этих пяти странах нет такой разветвленной сети пассажирских железнодорожных перевозок, как в Британии.

Британские пассажиры могут сколько угодно смеяться и издеваться над заявлением, что другим странам есть чему поучиться у Британии. Но статистика против скептиков. Железнодорожный пассажиропоток вырос в Соединенном Королевстве почти на 120% с момента приватизации. Это в два раза больше, чем в Испании, занимающей второе место по темпам роста пассажиропотока.

Может показаться, что причиной бурного роста перевозок в Британии стала жесткая политика в отношении владения автотранспортом, которая сделала частные поездки на автомобилях очень дорогими. Однако «антиавтомобильная» политика в других странах Европы была даже строже, но эквивалентного железнодорожного бума там не произошло.

Также не стоит забывать, что британские железные дороги с 1990-х превратились из почти самых опасных в Европе в самые безопасные с точки зрения относительного количества несчастных случаев. Да, средняя стоимость билетов в Британии является одной из самых высоких в Европе. Но континентальные пассажиры платят меньше за билеты потому, что они платят больше налогов.

Во Франции и Германии налогоплательщики косвенно субсидируют почти половину стоимости железнодорожных билетов. А британцы напрямую оплачивают полную стоимость билетов. Нельзя не учитывать, что увеличение субсидирования железнодорожных билетов не совсем справедливо. Например, пассажиры железнодорожного транспорта в среднем более обеспечены, чем пассажиры автобусов. И последним субсидии нужны больше.

Есть только одна область перевозок железными дорогами, где дела в Британии обстоят из рук вон плохо. Если поезда дальнего следования довольно пунктуальны по европейским стандартам, то пригородные поезда обычно в нормы не укладываются. Британия занимает лишь 19-е место из 26 стран ЕС в плане пунктуальности местных перевозок. Но именно они вызывают наибольшие претензии пассажиров, так как от них зависит своевременное прибытие на работу.

Альтернатива национализации

Франчайзинг в ж/д перевозках иногда даёт сбои. Франшиза магистральной линии Восточного побережья оканчивалась банкротством три раза – в 2007, 2009 и 2018 годах, так как операторы переоценили потенциальные сборы за перевозки. Даже Имонн Батлер из Института Адама Смита, либертарианского аналитического центра, который был инициатором идеи разделения управления путями и поездами, признает, что франшизы «не заработали так, как мы планировали».

Столкнувшись с этими проблемами, правительство думает о новых подходах. На некоторых междугородних маршрутах работает система "открытого доступа", которая в отличие от франшизы разрешает различным компаниям конкурировать на одной линии.

Идея заключается в том, чтобы предложить пассажирам выбор, ведущий к снижению цен и поощрению инноваций. То есть выбор, который не предусмотрен франчайзингом. Сейчас контракты операторов железнодорожных линий настолько жесткие, что некоторые из них указывают, как часто нужно мыть с шампунем коврики в проходах электричек.

Результаты системы «открытого доступа» обнадеживают. На магистральной линии Восточного побережья теперь конкурируют два оператора - это компании Hull и Grand Central. Средние тарифы у них ниже, чем на магистральной линии Западного побережья, где регулярные поезда компании West Midlands и экспрессы компании Virgin создали почти монополии в своих секторах.

Три из четырех железнодорожных компаний с самыми высокими рейтингами удовлетворенности пассажиров в 2018 году были операторами открытого доступа. На пригородных маршрутах организовать открытый доступ труднее. Здесь расписание электричек настолько плотное, что конкуренция операторов может стать рецептом непрекращающейся неразберихи.

Таким образом, считает The Economist, альтернативный подход заключается в предоставлении концессий, в которых один оператор подписывает контракт на запуск всех услуг на линии, включая эксплуатацию трассы. Лондонская железная дорога Docklands Light Railway, которая имеет самых удовлетворенных пассажиров в столице, управляется французской фирмой Keolis по такой схеме. Три из четырех самых пунктуальных железнодорожных операторов Великобритании являются концессионерами.

Рецепт счастья

Предоставление концессий не дает пассажирам такого выбора как открытый доступ. Тем не менее элемент конкуренции может быть введен путем повторного открытия альтернативных линий, которые были закрыты полвека назад.

В 2016 году компания Chiltern Railways заново открыла линию Лондон-Оксфорд, которая была закрыта British Rail в 1960-х годах, когда железные дороги переживали упадок. В течение всего нескольких месяцев её конкурент GWR снизил цены на билеты и ввел бесплатный Wi-Fi.

Некоторые эксперты предложили вновь открыть 40-мильный участок Великой центральной железной дороги между Эйлсбери и Регби, чтобы обеспечить конкуренцию на магистральной линии Западного побережья на участке между Лондоном и севером Англии.

Другими словами, есть мало оснований для поворота часов назад и возвращения в 1980-е годы, когда решение о приватизации ещё не приняли. Но возвращение к тем временам, когда железные дороги Британии были на вершине своего развития, когда были открыты все линии, когда пассажиры получали реальный выбор между линиями, является самой перспективной альтернативой национализации.

Мягкая, очень мягкая критика

Журнал The Economist перевирает ситуацию. Сперва нужно сказать, что первые результаты приватизации оказались хорошими. Объемы перевозок стали быстро расти, производительность труда удвоилась, финансовые показатели улучшались. Главное, начал сокращаться общий размер госсубсидий на перевозки.

При этом частные собственники провели значительные капитальные вложения в инфраструктуру и подвижной состав. На этом стоит заострить внимание: изначально при приватизации разделения на управление путями (рельсы и сооружения) и поездами (маршруты) не было от слова вовсе.

Несмотря на первые успехи, обещанного выхода отрасли на рентабельность не случилось. Вместо этого случилось банкротство нескольких крупных компаний, которые не смогли получить дальнейшее финансирование из-за рисков, связанных с госрегулированием.

Главным ударом по приватизации в изначальном виде стало банкротство компании Railtrack, которая владела обширной инфраструктурой. В условиях госограничений на рост тарифов на перевозки при принуждении к обширным инвестициям даже в самые убыточные маршруты компания просто лопнула.

К 2002 году все рельсы и сооружения в Британии были ренационализированы, так как правительство поняло, что частные компании не могут делать долгосрочные инвестиции в рамках предложенных политиками правил. Это закрепило общественное мнение о неэффективности рыночных сил в стратегической отрасли.

Взамен отрасли предложили описанный The Economist механизм «франчайзинга». На самом деле это сразу было квазифранчайзингом, который по причинам политического характера был выбран «лучшим из всех зол». То есть его сразу понимали как бредовый механизм, но лучше ничего придумать не смогли.

Википедия даёт хорошее определение франчайзингу: «Франчайзинг (франшиза или или коммерческая концессия) — вид рыночных отношений, когда одна сторона (франчайзер) передаёт другой стороне (франчайзи) за плату (паушальный взнос) право на ведение бизнеса, используя разработанную франчайзером бизнес-модель.

Другими словами, правительство Британии на конкурсной основе выбирало оператора, который отчислял государству определенную сумму за право ведения бизнеса на определенной железнодорожной линии. Однако все портил один нюанс: ежегодная сумма вознаграждения оператора была оговорена контрактом, а все деньги за полученные билеты оператор отправлял государству.

Если сборы с пассажиров превышали плату оператору, то становилось хорошо государству. При этом оператору было чихать на улучшение сервиса, ему надо было контролировать издержки ради достижения запланированной прибыли. Стимула для инвестиций здесь тоже не было.

Справедливости ради стоит заметить, что при такой схеме оператор освобождался от расходов по возврату билетов и других непредвиденных компенсаций пассажирам. Эти риски государство брало на себя. В любом случае схему назвали франшизой, вероятно, от большого недостатка фантазии.

Если же реальные расходы оператора на обслуживание маршрута оказывались больше получаемой от государства суммы, установленной контрактам по конкурсу, то это признавалось коммерческими рисками оператора, который не рассчитал бизнес-модель.

По этой причине банкротилась магистральная линия Восточного побережья. Насчёт переоценки потенциальных сборов при заключении контракта The Economist немного лукавит. Эта предварительная оценочная цифра определяет не размер выплаты от государства за оказание сервиса, а обязательства компании по организации перевозок, включая количество запущенных на линию поездов при оговоренной стоимости билета.

Таким образом видно, что стимулов для развития бизнеса у оператора немного. И по сути не будет иметь никакого значения, кто этим оператором будет - государственная или частная компания. Пока сборы от работы (билеты) уходят не оператору, а государству ситуацию ничто не изменит.

Что касается передачи инфраструктуры обратно операторам пригородных электричек, то идея в целом плодотворная, но должен быть создан справедливый механизм возврата долгосрочных инвестиций бизнеса в инфраструктуру. А это всегда самая сложная часть частно-государственного партнёрства. В начале приватизации в Британии с такой задачей не справились, и нет никакой уверенности что справятся в дальнейшем.

Последнее. Открытие ранее закрытых веток кажется самым реальным рецептом во всей этой истории. Но и здесь есть свои ограничения. Если они будут открыты на перегруженных участках, то всё хорошо. В крайнем случае можно поправить существующие контракты. Открытие на других направлениях вызывает вопросы.

Но главное другое. SULARU не понимает какая разница, кто заново откроет эти ветки - государственная или частная компания. Если контракт для оператора подразумевает подробности в виде «чистки ковров», то это говорит о разработанном стандарте обслуживания. Вот Аэрофлот - госкомпания со своим стандартом. Участие государства в капитале никак не мешает авиаконцерну следовать принятому стандарту качества.

Другими словами, создаётся впечатление, что британцы с упорством, достойным лучшего применения, ищут решения не совсем в нужном месте. По похожему поводу глава Банка России Эльвира Набиуллина как то сказала:

«А теперь хотим быстрого результата. В итоге мы снова оказываемся в ловушке "поиска простых решений", когда ищем, где светло [а не где потеряли]»