Грозит ли ФГУП и МУП скорое исчезновение?

Это одна из самых мощных и неоднозначных реформ, относительно недавно затеянных правительством РФ и Федеральной антимонопольной службой. Некоторые эксперты сравнивали её с пенсионной реформой из-за сложных социальных последствий. Однако это не совсем справедливо, так как изначальная мотивация совсем разная.

Глава правительства Дмитрий Медведев не без оснований считает, что здоровая конкуренция – это одно из ключевых условий развития и функционирования рыночной экономики в любой стране и лучший механизм отбора эффективных идей и решений. В рамках развития конкуренции в конце 2018 года был подготовлен законопроект о ликвидации унитарных предприятий (ФГУПов и МУПов).

«В 2018 году был подготовлен ряд существенных законодательных инициатив [в области развития конкуренции]. Сейчас рассматривается законопроект о запрете создания унитарных предприятий на конкурентных рынках. Исхожу из того, что в осеннюю сессию этот документ будет принят. Готовятся и другие решения», - сказал глава правительства на заседании правительства.

Медведев последователен, так как для правительства России конкуренция является пятой мерой для повышения потенциала российских экономических сил. Минэкономразвития РФ без устали говорит, что конкурентная среда является «необходимым условием эффективного функционирования экономики». Правда, иногда есть сомнения, что в Минэкономразвитии всегда правильно трактуют термин эффективное функционирование.

Но речь сейчас о другом. Вслед за Медведевым слово взял глава Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев. Не будем его сейчас цитировать, скажем только, что именно служба является автором жёсткого законопроекта о ликвидации унитарных предприятий.

Законопроект

Согласно тексту документа, ФАС должна получить полномочия по выдаче заключений о соответствии антимонопольному законодательству создания унитарного предприятия либо о необходимости изменения им видов деятельности. Понятно, что некоторые, назовём их критически важными, от оценки ФАС освобождались.

Необходимость принятия закона ФАС обосновывала тем, что большая часть унитарных предприятий работает в сферах с развитой конкуренцией, тем самым разрушая деловой климат. Да, чуть не забыли: фактическое отсутствие делового климата (нечего разрушать) на большей части страны службу не очень смутило.

Если кто-то сомневается в почти полном отсутствии эфемерного, но важного фактора в России, тому напомним, что Правительство РФ одобрило 150 идей! по трансформации (улучшению) делового климата 18 января 2019 года, то есть 7 месяцев назад. Но в нашей стране реальные подвижки происходят только через несколько лет после объявления властей о каких-то реформах. Поэтому логично заявить, что делового климата нет.

Тех кому абстрактное рассуждение не представляется рабочим аргументом, приведем прикладной пример. Майские указы президента 2012 года ставили задачу войти в топ-20 рейтинга Doing Business в 2018 году (этот рейтинг стоит совсем рядом с понятием «деловой климат»). Как известно, в октябре 2018 года Россия получила 31 место.

Министр экономразвития Максим Орешкин оправдался словами: «Объективное» место России - в топ-20 рейтинга», а вот авторы рейтинга, эксперты Всемирного банка пояснили, что не могут учесть заявленные властями реформы, если опросы частного бизнеса показывают, что на деле изменений не произошло или их недостаточно.

Вернёмся к судьбе законопроекта. В ноябре 2018 г. законопроект обсуждался в первом чтении на заседании Госдумы. Спикер Вячеслав Володин предложил перенести его рассмотрение из-за обилия вопросов и замечаний у депутатов. После обсуждения документа с ФАС нижняя палата парламента приняла законопроект в первом чтении 11 декабря 2018 г.

Недолго подумав, уже 12 декабря 2018 года глава Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила о необходимости отложить принятие закона.

"Закон о ФГУПах и МУПах. Совет Федерации считает, что это антиконституционный закон, мы его поддерживать не будем. Официально заявили об этом администрации [президента], потому что он нарушает принцип распределения полномочий - федеральным законом пытаются регулировать деятельность региональных и муниципальных органов власти в сфере их деятельности", - сказала В.Матвиенко.

К апрелю 2019 год правительство РФ направило в Госдуму существенные поправки к законопроекту. Кабмин предложил сдвинуть срок ликвидации унитарных предприятий с 1 января 2021 года на 1 января 2023 г., а также расширить перечень компаний, которые не подпадут под реорганизацию. До конца весенней сессии Госдума законопроект не рассмотрела.

Согласно картотеке Госдумы, дата рассмотрения законопроекта в осеннюю сессию не определена. Медведев думает, что в осеннюю сессию этот документ будет принят. Осенняя сессия Госдумы продлится с 27 августа по 31 декабря.

О сути претензий правительства

Закончив формальности, можем поговорить, о чём на самом деле ломают копья государственные дамы и мужи. Оговоримся, что SULARU не может совсем не иронизировать над инициативой ФАС. Однако мы без колебаний являемся её сторонниками (инициативы и работы ФАС в целом).

ФАС готовит пятый цифровой антимонопольный пакет. По словам Артемьева, нельзя работать на основании законодательных норм, которые восходят по своему содержанию к 1960–1970-м годам прошлого века: «Это невозможно, мир изменился, поэтому и законодательство должно быть другим». Но российский бизнес почему-то постоянно ищет защиту от ФАС, не ценя заботу службы о конкуренции.

Идея с унитарными предприятиями в чистом виде идеально прекрасна, но мы же живём в реальной стране, где со времён Ивана Грозного очень часто выходят прекрасные манифесты, декреты, указы и законы. При этом в русском языке есть поучительное крылатое выражение - «благими намерениями вымощена дорога в ад». Самым ярким примером его правдивости, была, пожалуй, жизнь императора-идеалиста Павла I.

Одним из архиважных документов царствования Павла I был Манифест о трёхдневной барщине от 5 апреля 1797 года, ограничивающий права дворянства. О провале применения документа есть отдельная статья в Википедии. Сам Павел тоже скончался преждевременно от «апоплексического удара», нанесенного заговорщиками по голове императора. Однако ключевые идеи Манифеста были использованы ближе к середине XIX века в реформах в Молдавии и Валахии, Царстве Польском и на Правобережной Украине.

У правительства есть масса объективных претензий к унитарным предприятиям. Так, производительность труда работников таких предприятий в среднем в 4,5 раза ниже, чем в компаниях других типов, говорил замруководителя ФАС Сергей Пузыревский. Как они это посчитали, окутано тайной. Но сам аргумент сильный, хотя это только цветочки.

Унитарные предприятия и бюджетные организации плодятся не хуже кроликов. Но их количество «пока» не переросло в качество, то есть процветает безграмотность. Это было самое важное и тревожное высказывание в отчете главы Счетной палаты РФ президенту в декабре 2017 года:

"У нас за последние пять лет, то есть с 2012 года по 1 января 2017 года, на 24,5% возросло количество бюджетных учреждений в тех органах исполнительной власти, которые подчиняются Правительству… Они плодятся, а нормативная база, которая регулировала бы, когда они могут создаваться, когда нет, отсутствует. Это порождает очень серьёзные проблемы, которые связаны с управлением процессами использования финансовых ресурсов», - говорила Татьяна Голикова.

Но самые поразительные выводы об унитарных предприятиях Счётная палата РФ сделала чуть позднее - в январе 2018 года. Причём она подчеркнула системный характер выявленных нарушений. Например, было заявлено о коррупции, но этот грех для России неоригинальный, а в чём-то зачастую и полезный. А вот сомнение в необходимости существования целого пласта организаций представляется более интересным:

«Неспособность отдельных бюджетных учреждений самостоятельно выполнять госзадание ставит под сомнение целесообразность их создания, а также существования в целом. Закупки в этом случае могут осуществлять органы власти самостоятельно, исключив при этом расходы на содержание таких учреждений», - сделали вывод аудиторы Счётной палаты.

Кстати, что касается независимой оценки, российское подразделение Transparency International проверила руководителей около 9 тыс. унитарных предприятий и выявила, что почти в 600 случаях их боссы одновременно занимались личным бизнесом и предпринимательством в обход закона.

Реакция унитарных предприятий

Занимательную статью, где были собраны яркие мнения представителей унитарных предприятий, в декабре 2018 года написала русская служба BBC. Если отбросить смешной заголовок «Путин велел избавиться от ФГУПов и МУПов. Но система сопротивляется», то в ней собрано много замечательной фактуры.

«Неожиданно она [инициатива ФАС] столкнулась с сопротивлением и в Кремле, и в Совете Федерации, и Госдуме, и в регионах, и на самих предприятиях. Исключения для себя просит и доверенное лицо Путина, член центрального штаба ОНФ Карен Шахназаров. Такого не было даже во время обсуждения пенсионной реформы», - говорится в статье.

По словам Шахназарова, его позиция всегда была однозначной: "Мосфильм" должен остаться ФГУПом и принадлежать государству. Правление "Мосфильма" обратилось в Госдуму, Росимущество, минэкономразвития и минкультуры.

"Мосфильм" работает как рыночное предприятие, мы не получаем государственных субсидий и платим налоги, миллиард рублей в год. Мы провели модернизацию на средства, которые сами заработали. А вот студия имени Горького и "Ленфильм" стали акционерными обществами - они модернизацию не провели и находятся в том же жалком состоянии, что и 30 лет назад. Вот вам и акционирование", - заявил Шахназаров.

Он не один бил тревогу. Замдиректора МУП "Комбинат школьного питания №1" Краснодара Наталья Кулишова возмущалась, что госмонополию в школьном питании нарушать нельзя.

«Мы кормим завтраками и обедами 70 тысяч школьников, наше предприятие социально значимое - это записано у нас в уставе… Наряду с нами в конкурсах участвуют всякие одноразовые ООО, которые кормят задешево некачественной едой, приготовленной в плохих санитарных условиях, а потом пропадают… Мы гарантированный поставщик, мы никуда не денемся. Но мы работаем в ноль, прибыли почти нет, если нас реорганизуют, предприятие развалится, наступят 90-е», - обозначила острый вопрос Кулишова

По закону унитарные предприятия считаются коммерческими организациями, которые должны приносить прибыль своему собственнику. Но собственником в этом случае может быть только государство. Кроме того, унитарному предприятию ничего не принадлежит - оно только пользуется госимуществом.

"Это наше советское изобретение, вы нигде не найдете больше такой формы", - говорил руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев.

Формально верному, но на деле очень ошибочному мнению Артемьева вторил и доцент кафедры экономики и управления Костромского государственного университета Евгений Орлов. По его словам, предприятия существовали по такому принципу еще в СССР.

"В 30-е и 40-е годы их просто не называли унитарными предприятиями. Такая форма появилась в связи с изменениями законодательства в начале 90-х годов. А, по сути, современные унитарные предприятия - это те же самые советские предприятия, которым не принадлежало имущество и которые за него не отчитывались", - рассказывает Орлов.

Правде жизни

Для начала возьмём «Мосфильм». Например, по итогам заседания совета при президенте по культуры и искусству от 21 декабря 2017 года Владимир Путин поручил правительству уменьшить часть ежегодной прибыли «Мосфильма», подлежащей перечислению в бюджет.

Также президент поручил правительству подготовить предложения о новых механизмах финансовой поддержки российского кино. После таких преференций желание Шахназарова оставить «Мосфильм» казённым предприятием без необходимости жестко конкурировать за финансирование, понятно.

Если ФГУП «Мосфильм» будет акционирован, то правила игры изменятся и придётся регулироваться другими законами в том числе в области госзакупок. Шахназаров не хочет изменений, не хочет снижения хорошей бухгалтерской прибыли, и его как руководителя легко понять. Но у ФАС просто другое мнение: ситуация системно стимулирует неэффективность.

МУП «Комбинат школьного питания №1» - история из другой области. У комбината и близко нет доходов «Мосфильма». Более того, у него прибыли почти вовсе нет, если вспомнить слова Кулешовой: «Мы работаем в ноль».

Другими словами, предприятие не может менять меню (нормы питания Минздрава вообще-то регулярно меняются). У него нет возможности повышать оплату труда сотрудника, нет возможности смотреть в будущее. И что такое предприятие может потерять от превращения в акционерную госкомпанию?

Да просто ему на баланс повесят все устаревшее оборудование и сооружения, которые сейчас ФГУПу не принадлежат. Это может стать ударом, который испытали многие предприятия во время дикой приватизации 1990-х( сейчас уже не существующие). Поэтому Кулешова и опасается изменений. Но у ФАС другое мнение: монополия в школьном питании (да и в целом) стимулирует дальнейшую неэффективность комбината.

Теперь пора вспомнить слова Артемьева: «Это наше советское изобретение, вы нигде не найдете больше такой формы». Юридической формы - нет, а вот экономической формы, которая определяет бытие компаний - да за ради бога. Если уж за российскую тему взялась британская BBC, то не грех будет ткнуть коллег носом в Британские железные дороги с их вечными национализациями, приватизациями, ренационализациями и реприватизациями.

Текущая конфигурация работы железнодорожного транспорта в Британии такова. Частные компании являются операторами линий (маршрутов). При этом инфраструктура (рельсы, шпалы, сети и сооружения) принадлежат государству. Компании по сути с разрешения государства пользуются имуществом для ведения бизнеса. И чем это по сути отличается от функционирования унитарных предприятий? Всё - это можно обозначить как концессию, что совсем не уникально.

Форма собственности операторов линий в Британии - частная, а у ФГУПов и МУПов - государственная. А результат один - не тот, который радует государство и клиентов этих компаний. Большинство британцев хотят очередной национализации железных дорог. Виновата концессия? Да нет, конечно, виноваты условия игры, которые устанавливают политики и законодатели для использования госимущества. Хреново они их устанавливают. А форма собственности или форма юрлица никакого значения не имеет.

Вообще, это очень большое заблуждение, что форма собственности имеет хоть какое-то значение в современном мире. Не будем повторять аргументы из статьи «Государство продолжает скупать бизнес в ключевых отраслях», а только напомним, что научные исследования меньшую эффективность госкомпаний однозначно не подтверждают.

Самый страшный и самый беспощадный монополизм устанавливается технологическими компаниями, которые имеют величину роста производительности труда, непостижимую для традиционных отраслей. И механизм наступления новой капиталистической реальности понимается антимонопольными службами всего мира «архаично», несмотря на все гигантские штрафы и госрасследования.

Заключение

Антимонопольные власти любой страны мира по факту сами сидят в каменном веке. Поэтому те же антимонопольные пакеты ФАС - это игры, к сожалению, в песочнице, которые имеют короткий горизонт применения. И стимулирование конкуренции всегда происходит, что антимонопольные власти России понимать не хотят, не благодаря надзору, а благодаря деловой активности.

В России ситуация с последней немного усложняется тем, что ФАС работает по загадочным принципам. В том смысле, что применение ей термина монополия к месту и не к месту не поддаётся рациональному осмыслению. В России монополистом может стать мелкий и средний бизнес, а это точно не способствует росту делового климата.

Поэтому и меры стимулирования эффективности и развития конкуренции имеют не менее загадочный характер, который понимается инспекторами ФАС в рамках личного разумения. SULARU не может не иронизировать над тем, что ФАС стремится присвоить себе полномочия правоохранительных органов, обладающих правом определять «преступника». Это точно история не про рыночный капитализм, о котором якобы печётся служба.