Адресная помощь гражданам как способ отказа от перекрёстного субсидирования

В Комитете Госдумы по энергетике готовят рекомендации для правительства России, как избавиться от перекрёстного субсидирования в отрасли. Одна из них предлагает продавать малообеспеченным семьям электроэнергию с заметной скидкой или выплачивать им адресное социальное пособие. Вопрос, насколько скидка покроет потенциальный рост тарифов на электроэнергию даже для такой категории граждан, заслуживает отдельного внимания.

Задачей данной статьи будет исключительно нейтральное обсуждение некоторых основных рисков перехода россиян на экономически обоснованные тарифы потребления электроэнергии. Начать обсуждение темы, по мнению SULARU, нужно с заявления председателя Комитета Госдумы по энергетике (Комитет) Павла Завального, сделанного на прошедшем заседании по проблеме ликвидации перекрестного субсидирования и опыту применения в России социальных норм на электроэнергию.

Позиция Комитета Госдумы по энергетике

Павел Завальный предложил ввести скидку на оплату электроэнергии или выплачивать соответствующее адресное социальное пособие для малообеспеченных семей. Для остальных предлагается ввести экономически обоснованный тариф, узнала "Российская газета". Это предложение войдёт в пакет рекомендаций правительству, которые комитет планирует подготовить в ближайшие две недели.

Председатель Комитета напомнил, что российские семьи уже сейчас имеют право на субсидию, если ежемесячные расходы на оплату услуг ЖКХ превышают установленный законом порог . На федеральном уровне порог установлен на уровне 22% от совокупного дохода семьи. Однако получение субсидии забюрократизировано. Помощь должна стать более доступной и адресной (ред. - все предложения, выделенные жирным шрифтом, будут далее прокомментированы редакцией).

Он также напомнил об изменении структуры энергобаланса. С 2005 года доля потребления электроэнергии населением выросла с 11% до 18% от всего объема потребления. В Комитете Госдумы по энергетике считают, что рост потребления электричества россиянами является свидетельством роста благосостояния граждан.

При этом в российской экономике остается проблема перекрестного субсидирования, когда рост тарифов на электроэнергию сдерживается увеличением платы со стороны бизнеса. Это искажает экономику отрасли. Ежегодные потери от перекрестного субсидирования, по разным оценкам, достигают 0,6-0,8% ВВП РФ.

Для решения вопроса перекрестного субсидирования власти шести субъектов федерации несколько лет назад предприняли попытку ввести социальные нормы на потребление электроэнергии. В сентябре 2018 года к обсуждению социальных норм вернулись и на федеральном уровне.

Но в январе 2019 года правительство отложило переход на соцнормы ради проведения более детальной оценки последствий принятия такого решения. В Комитете считают, что альтернативой введению социальных норм могли бы стать адресные социальные пособия или скидки, которые будут сопровождать выравнивание цен на электроэнергию.

Адресная помощь

Желание оказывать адресную помощь малообеспеченным семьям действительно является правильной идеей. Запоминающимся событием июня 2019 года стал выход работы «Неравенство и рост кредитования в российских регионах», в которой ученые из Китая, Германии и США исследовали вопрос растущего расслоения в российском обществе. Они сделали потрясающий вывод:

«Рост доходного неравенства – одна из важнейших характеристик текущего развития РФ, он сопровождался бурным ростом кредитования. Мы обнаружили положительную и сильную взаимозависимость между доходным неравенством и частным кредитованием. В целом полученные нами результаты поддерживают гипотезу Рагхурама Раджана в том, что политическим ответом на рост расслоения в России стало расширение доступа домохозяйств к ипотечным и другим кредитам».

Вопрос закредитованности населения и связанные с ним угрозы экономическому росту мы обсуждали и раньше. Здесь особый интерес представляет результат недавнего исследования «БКС премьер», в котором изучалось влияние кредитов, налогов, платы за ЖКХ и других обязательных расходов на динамику располагаемых доходов граждан, оставшихся после уплаты НДФЛ.

Было заявлено, что уровень обязательных платежей, превысив 15% от совокупных доходов, достиг «критического значения». Тем не менее действующее законодательство предусматривает субсидии на оплату услуг ЖКХ, когда они в отдельности, то есть без других платежей, превышают 22% от совокупного дохода семьи. Возможно, риски, связанные с получением подобной субсидии, лежат всё-таки не в области забюрократизированности процесса её оформления, как считает господин Завальный, а в области правильного определения круга граждан, которые в ней нуждаются.

Другими словами, как только звучат слова «адресная помощь», нужно видеть более широкую картину, описание которой тянет на солидную научную монографию. Мы упомянем малую часть, но темы для размышления можно перечислять бесконечно (дополнительно к теме спорного политического ответа на расслоение общества):

- корректность текущего определения бедности в России и переход на международный стандарт её измерения;
- динамика роста неравенства и понимание последствий расслоения общества на рост экономики;
- социальная политика, включая вопросы прогрессивного налогообложения и субсидирования очень бедных за счёт прекращения платежей просто бедным.

Но SULARU подчёркивает, что самые острые вопросы крутятся не вокруг благосостояния граждан в целом или в среднем, а вокруг роста группы людей, подверженных социальной эксклюзии. Понятие эксклюзии, или исключенности из жизни общества, включает понятие бедности, но не сводится к нему.

Оно включает ещё равный доступ к социальным благам. Например, даже в развитых экономиках мужчины с высшим образованием в среднем живут на 14 лет больше мужчин со средним. Таким образом, адресная помощь, организованная даже на самом высоком уровне, не станет полноценным ответом на общественный кризис.

Между тем упомянутый выше экономист Рагхурам Раджан обнаружил зависимость между ростом неравенства и вероятностью наступления экономических кризисов. Другими словами, элиты, игнорируя вопрос расслоения общества, сами стреляют себе в ногу. Кстати, расслоение корректнее понимать в более общем плане. Это не только экономическое расслоение, но и любые вопросы дискриминации (правовой или социальной).

Один аспект роста вероятности наступления кризисов объяснить очень просто: с каждым годом экономика (можно свести вопрос к нуждам работодателей) нуждается всё в более квалифицированных работниках, но рост расслоения общества не позволяет наращивать человеческий капитал необходимыми темпами. Увеличение структурной диспропорции ведёт к кризисным явлениям.

Благосостояние и энергосбережение

Но раз Комитет считает рост потребления электричества гражданами признаком увеличения благосостояния россиян, то вопрос благосостояния нельзя оставить в стороне. Например, Всемирный банк (ВБ) отметил, что типичный гражданин России за период с 2000 по 2017 год стал в 1,8 раза богаче. Накопленный показатель богатства составил около 8,9 млн. рублей ($152451).

Таким образом, Комитет Госдумы не заблуждается относительно роста благосостояния «типичного россиянина». Однако это значение, добавляют эксперты ВБ, составляет лишь около 1/4 от показателя богатства типичного жителя стран ОЭСР. А по причине низкой базы начала расчёта показателя абсолютный прирост богатства на душу населения в РФ отставал от динамики аналогичного показателя в странах с высоким уровнем дохода.

При этом, подчёркивали эксперты ВБ, важно ответить на вопрос, насколько эффективно распределяется отдача от богатства? Анализ динамики двух показателей всеобщего процветания (рост доходов наименее обеспеченных 40% населения и рост медианного дохода) показывает, что прирост общего процветания в России в последние годы сокращался.

Для понимания заявления ВБ, следует отметить, что они рассматривали не 13,5% наиболее бедного населения России (данные Росстата), а гораздо более широкий круг россиян. ВБ указал, что доходы наименее обеспеченных 40% населения стагнировали в 2012-2013 гг. и начали падать с 2014 года.

В указанном контексте остаётся ответить на два простых вопроса - первый риторический и второй практический:
- насколько государство может позволить себе «адресную помощь» наименее обеспеченным 40% населения?
- насколько рост потребления электроэнергии был связан с изменением энергоэффективности такого потребления.

Второй вопрос призван уточнить, где заканчивается вклад увеличения потребления в изменение благосостояния и где начинается вклад не самой эффективной государственной политики в области экономии электричества в быту (плюс ряд смежных вопросов).

Для примера можно упомянут метания законодательной и исполнительной власти России в области ограничения использования ламп накаливания или стимулирования ВИЭ у частных домовладений. Вопрос собственной генерации энергии мы затронем чуть позже и в разрезе бизнеса.

SULARU не известно, проводилось ли Минэнерго РФ соответсвующее исследование о вкладе различных факторов в рост энергопотребления домохозяйствами. Сдаётся, что нет, так как даже в Москве продолжается инвентаризация жилищного фонда на предмет энергоэффективности. Без завершения второй оценки на территории всей страны физически нельзя сделать первое.

Нельзя не упомянуть, что Аркадий Дворкович в апреле 2018 года заявил, что за 10 лет к 2018 году энергоэффективность экономики в целом увеличилась на 13%. Но в октябре 2017 года (всего за полгода до выступления Дворковича) правительство РФ внесло в Госдуму поправки к закону «Об энергосбережении», где картина рисовалась в гораздо более пессимистичных красках:

«Отсутствие единого подхода к формированию Программы в области энергосбережения […] делает практически невозможным оценку показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности отраслей экономики», - говорилось в пояснительной записке.

Простыми словами: какой методикой оценивал рост энергоэффективности с 2007 года Дворкович, если эффект от энергосбережения, по мнению правительства РФ, невозможно было объективно измерить и в 2017 году? Кстати, с апреля 2018 года законодательная активность правительства РФ в области энергосбережения снизилась. Видимо, сказались более актуальные вопросы реализации Национальных проектов.

Перекрёстное субсидирование и социальные нормы

Изначально стоит определить, что такое «экономически обоснованный тариф» (ЭОТ) на электричество. Самое простое определение звучит так: ЭОТ - это тариф за использование электроэнергии, очищенный от всевозможный льгот, предоставляемых в том числе владельцам электроплит, сельским жителям и так далее.

Совсем немаловажно, что когда летом 2013 года правительство РФ впервые внесло законопроект о социальной норме электропотребления, то авторы проекта утверждали, что введение такой нормы будет стимулировать россиян экономить электроэнергию и использовать в быту энергоэффективную технику.

Но главная логика предложения была следующей: устанавливается небольшой фиксированный объем электроэнергии (300 кВт⋅ч в месяц), потребление которого подразумевает «низкий» (социальный) тариф; электроэнергию, потребленную сверх такой нормы (от 300 до 500 кВт⋅ч), придется оплачивать по более высокому тарифу; если потребитель вышел «за края» (более 500 кВт⋅ч), то он будет платить по рыночным расценкам наравне с бизнесом.

В изначальном определении Федеральной антимонопольной службы (ФАС): ЭОТ - цена использования электричества, устанавливаемая на конкурентном рынке и не искаженная всевозможными льготами и субсидиями.

Второе определение, которые к «затратному методу» определения стоимости продукции вообще не имеет никакого отношения, трансформировалось к 2019 году в предложение установить тариф для населения, исходя из суммы затрат на генерацию энергии и эксплуатацию сетей (включая резервные).

Более того, второе «рыночное определение» ФАС полностью противоречит логике «затратного» механизма Минэкономразвития. В условиях конкурентного рынка рост закупаемой партии любой продукции в теории сопровождается предоставлением оптовой скидки, а вопрос «эффективности» потребления поставщиков не волнует, так как рыночный механизм сам стимулирует клиентов к экономии.

В предложении о введении социальных норм в качестве обоснования на первый план выводится гипотетическое энергосбережение (введение норм приведёт не к экономии, а к «топливной бедности» широких слоёв населения). Но по факту речь идёт о постепенном высвобождении суммы денег, которые сейчас бизнес тратит на субсидирование потребления электричества населением.

Истинная сущность отказа от перекрёстного субсидирования путём применения социальных норм или альтернативных методов, предлагаемых Госдумой, никем в экономическом блоке правительства не скрывается. Речь якобы идёт о стимулировании роста ВВП, который, согласно поручению президента России, должен ускориться до 3% ежегодно.

Взаимосвязь между «перекрёсткой» и ростом экономики отрицать сложно. Например, по оценке Минэнерго, перекрёстное субсидирование растёт ежегодно и превысило сумму в 300 млрд рублей ежегодно, что сказывается на экономической активности или, простыми словами, на росте ВВП.

Однако Минэнерго утверждает, что основная нагрузка ложится сейчас на малый и средний бизнес. Если не отказаться от перекрёстного субсидирования, то ради минимизации негативного эффекта на экономику нужно более справедливо распределить нагрузку. То есть реализация действующей политики на сдерживание роста тарифов для населения требует пересмотра нагрузки среди промышленных потребителей.

«Речь идет о справедливом распределении "перекрестки" среди промышленных потребителей. Сегодня ее платят в основном малые и средние предприятия, некрупная промышленность. Крупная промышленность сегодня нагрузку не несет по перекрестке, потому что присоединена к сетям ФСК, а там тариф на передачу электроэнергии в четыре раза ниже, чем у других потребителей, поэтому решение о распределении перекрестного субсидирования среди всех потребителей подразумевает и частичный перенос нагрузки на крупных промышленных потребителей», - говорил министр энергетики РФ Александр Новак.

Это и есть, по мнению SULARU, современный камень преткновения. Некоторым образом прикрываясь поручением президента Владимира Путина, чиновники, депутаты и крупный бизнес изо всех сил решают простой вопрос: перенести нагрузку по субсидированию населения на крупный бизнес, оставить всё как есть или лишить господдержки граждан. Каждое решение несёт свои риски.

Суть вопроса

Если говорить более прозаично, то Минэнерго, логично защищая интересы энергетиков, лоббирует сохранение доходности и инвестиций в своей отрасли. Минпромторг, Минстрой, Минфин и Минэкономразвития, натыкаясь на сильный аргумент невозможности быстрого роста тарифов на ЖКХ для населения, не менее логично предлагают варианты, которые защитят их подопечных, общую и инвестиционную активность в экономике и рост налоговых сборов.

Стоит добавит, что надежды правительства на «скачок» инвестиционной активности в ближайшие годы, а он тоже предусмотрен поручениями президента РФ, связаны с ростом инвестиций со стороны именно крупного бизнеса. Это утверждение исходит из логики жаркого обсуждения законопроекта о защите инвестиций (сегодня принят Госдумой в первом чтении).

Рост ВВП

Наши постоянные читатели, наверное, в курсе мнения редакции о довольно малом значении показателя «рост экономики» (рост ВВП). Но, принимая общие правила игры, нельзя не указать на ложное целеполагание в вопросе отказа от перекрёстного субсидирования.

В статье «Российской газеты» указывается, что «ежегодные потери от перекрестного субсидирования, по разным оценкам, достигают 0,6-0,8% ВВП РФ». Желая минимизировать потери, Комитет под руководством господина Завального предлагает ускорить процесс отказа от субсидирования потребления населением электричества и даже предлагает практические шаги решения проблемы.

В более общем плане, стоит заметить, что современный рост ВВП обеспечивается преимущественно конечным потреблением граждан (1,5% из прогнозируемого диапазона 1,4-1,7% на 2019 год). Слово «преимущественно» можно заменить на слово «исключительно» без особого риска исказить истину.

То есть экономика удерживается в зоне роста за счет потребительских расходов, в то время как остальные компоненты ВВП показывают весьма «скромную» динамику. Так, товарный экспорт пока имеет отрицательный вклад в показатель «рост экономики» в размере двух процентных пунктов.

Дополнительное повышение роста обязательных платежей, а оплата электричества сюда входит, грозит дальнейшим снижением потребительской активности с переносом негативного эффекта на рост ВВП. После многолетнего падения располагаемых доходов россиян, спровоцированного разными факторами, запланированное на 2020 год охлаждение потребкредитования само по себе может сорвать планы правительства. Но есть и другие факторы.

«Бюджетная политика оказалась [излишне] жесткой в 2019 году в условиях временной задержки исполнения расходов в рамках нацпроектов и перевыполнения планов по собираемости налогов, особенно по НДФЛ и налогу на прибыль. Возможно, это стало одной из причин ослабления совокупного спроса. Если улучшение поступления [бюджетных] доходов окажется устойчивым, рекомендуется рассмотреть возможность принятия дополнительных не препятствующих росту налогово-бюджетных мер», - говорилось в недавней оценке МВФ.

Таким, образом, если рост ВВП является главной целью всех сторон, обсуждающих отмену перекрёстного субсидирования, то стоит ли усугублять ситуацию с ослаблением потребительского спроса решением об опережающем росте тарифов на электроэнергию для населения?

Напоследок немного арифметики

Напомним, что речь идёт не просто о повышении платы за электроэнергию для населения, а об её очень большом росте. По расчетам Высшей школы экономики (ВШЭ), экономически обоснованный тариф для населения после отказа от «перекрёстки» должен быть в 1,3-1,4 раза выше, чем для предприятий.

Наиболее рациональным подходом, сделали вывод в ВШЭ, был бы рост тарифов для россиян по схеме «инфляция плюс» (быстрее инфляции), а для промышленности - «инфляция минус». Павел Завальный тогда прокомментировал выводы экспертов:

«На выравнивание сетевых тарифов между группами потребителей по такой схеме [инфляция плюс] потребуется 12-15 лет. При этом рост тарифов для населения сверх инфляции ежегодно должен составлять около 6%».

SULARU напомнит, что инфляция в России по итогам 2019 года должна снизиться до 3,5-4%. Если к этому прибавить 6% от Завального, то ежегодный рост тарифов для населения должен составить около 10%. Это не всё. Согласно «правилу 72» тариф на электроэнергию при таком темпе роста будет удваиваться каждые 7 лет. Другими словами, за 15 лет плата за электроэнергию должна вырасти в 4 раза!

Завальный предлагает предоставлять скидку до 30% малообеспеченным семьям на оплату потребления энергии. Наглядно это можно представить так в ближайшие 10 лет:
- в 2019 году обычная семья платит ежемесячно, предположим, 1000 руб. за электричество (можете подставить собственную цифру);
- к 2029 году плата за электричество вырастет до 2600 руб. для такой семьи;
- скидка в 30% снизит платёж до 200*0,7 = 1820 рублей в месяц для малообеспеченной семьи;
- чистый прирост расходов на электричество в любом случае составит не менее 82%. Это эквивалентно ежегодному росту тарифа на 6,5%.