Неоднозначность перспективы территориального развития России

Адаптация к последствиям Covid-19 может повлиять на сложившиеся реалии во внутренней миграции населения.

Распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р был принят объёмный документ «Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года» (Стратегия). Под пространственным развитием понимается «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития».

Главной идеей Стратегии (.pdf) является опережающее развитие агломераций как наиболее перспективных центров экономического роста. С этой концепцией при желании можно поспорить. Например, каковы издержки такой концентрации; стоит ли мешать в одну кучу агломерации и конурбации, не помешает ли ускорение внутренней миграции развитию российской глубинки. В общем, спорных вопросов можно найти немало.

Однако примерно через год после принятия Стратегии пришёл Covid-19 и в определенной степени сделал подобные вопросы второстепенными. Сейчас дискуссия может разгореться вокруг главной предпосылки - сохранятся ли темпы концентрации производств, НИОКР и рабочей силы в определенных регионах России, включая столичный. Сторонники традиционного экономического подхода, опираясь на предстоящее многолетнее ухудшение уровня жизни граждан, говорят об ускорении подобной концентрации.

Moody’s и Forbes

Аналитики международного рейтингового агентства Moody’s в мае утверждали, что внутрення миграция в России ускорится. Как писал РБК со ссылкой на соотвествующий обзор агентства: «Кризис ускорит отток работающих россиян из экономически слабых регионов в более сильные».

Так как россияне будут стремиться в развитые экономические центры, слабые регионы непременно столкнутся с долгосрочным падением доходов населения и замедлением экономического роста. В своем прогнозе Moody's опирается на опыт кризиса 2014 г. Тогда ускорение миграции продолжалось по меньшей мере в течение 2-х лет после пика кризиса.

Сегодня, 14 июля, журнал Forbes написал, что вызванный пандемией и падением цен на нефть экономический кризис «съел» минимум год экономического роста. По уровню доходов россиян ситуация хуже. Как рассказала главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова, в начале 2020 года реальные доходы россиян были на 10% ниже уровня 2013 года, а к концу текущего года разрыв превысит 15%.

Forbes также обратил внимание, что падение доходов населения вынуждает исполнительную власть пересмотреть сроки реализации нацпроектов - они будут продлены до 2030 года. Пандемия сделала прошлые планы российского правительства - потратить на ускорение экономического роста 25,7 трлн рублей до 2024 года - невыполнимыми.

Однако нацпроекты должны были запустить инвестиционный рост, создать высокопроизводительные рабочие места и тем самым ускорить рост доходов населения естественным образом. Теперь этого эффекта ожидать не приходится. Так как сокращение доходов - на примере 2014 года статистика однозначно зафиксировала явление - вызывает усиление внутренней миграции, то и сейчас по идее должно произойти что-то похожее. Но, как говорится, не всё так однозначно.

РАНХиГС

Переориентация планов исполнительной власти с нацпроектов на прямую поддержку населения и бизнеса означает в том числе рост значимости социальных трансфертов. В структуре доходов россиян, по словам Орловой, за последние годы произошли важные изменения: 20 лет назад 15% суммарных доходов россиян обеспечивали социальные трансферты и 15% — доходы от предпринимательства, а сейчас они дают 22% и 6-7% соответственно.

Запуская нацпроекты, государство хотело среди прочего купировать многолетний рост социальных трансфертов, однако сейчас ситуация развернулась на 180 градусов: правительство и регионы увеличивают прямую финансовую помощь россиянам. Может ли это означать, что в области внутренней миграции населения появился сдерживающий фактор?

Весьма вероятно, ведь в экономически слабых регионах каждый полученный в виде социального трансферта рубль имеет большую ценность. Другими словами, выплата 10 тыс. руб. социальной помощи в глубинке выглядит привлекательнее - там на эти деньги можно приобрести больше товаров и услуг по сравнению с крупными городами.

Стоит учитывать и параллельную тенденцию - число работников государственного сектора уверенно растёт в том числе за счёт представителей среднего класса, включая утерявших доходы от предпринимательства. Значимость государства в качестве главного работодателя в экономике повышается, а значит, идёт ползучее выравнивание доходов.

Но этих факторов мало для слома многолетней тенденции потери населения в провинции. Специалисты Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС - Максимов А.Н., к.ю.н, директор Центра территориальных изменений ИПЭИ; Соснин Д.П. к.полит.н., с.н.с Центра территориальных изменений ИПЭИ - обратили внимание на целый пучок интересных социально-экономических явлений, дополняющих вышесказанное.

«Пандемия COVID-19 продемонстрировала наличие серьезных рисков для устойчивости сложившейся в России системы расселения и территориальной организации экономики […] Коронавирус – это болезнь городов. Практически во всех странах мира прослеживается закономерность – очаг заболевания формируется в крупнейших городах, а затем распространяется на периферийные территории с более низким уровнем развития», - говорится в аналитической записке Максимова и Соснина.

По их мнению, весеннее «бегство» населения из крупных городов заставляет критически отнестись к ставке на стимулирование агломерационных процессов в государственной политике пространственного развития. Специалисты в качестве примера рассматривают влияние пандемии на примере московской агломерации – крупнейшей в России.

В связи с отсутствием официальной статистики масштаб миграционного оттока из Москвы можно оценить по косвенным индикаторам, например, по данным сотовых операторов. По данным МТС, в период с 25 марта по 8 апреля более 15% жителей столицы, которые являются абонентами МТС, приняли решение переждать период самоизоляции за пределами города: 79% из них – направились в Подмосковье, 21% – в другие регионы страны.

Пандемия очевидно усилила желание части жителей мегаполиса переехать на территории с меньшей плотностью населения. Ключевой же вопрос состоит в том, является ли рост ценности проживания вне крупного города исключительно краткосрочным явлением или может закрепиться в качестве долгосрочной тенденции.

В качестве аргументов в пользу возможного изменения долгосрочной тенденции специалисты РАНЧиГС указывают:
- расширение практики удаленной работы, создающее «окно возможностей» для проживания в пригородах, малых городах и сельской местности с сохранением уровня доходов характерного для крупных городов – центров экономического роста;
- стремление сократить связанные с проживанием издержки в условиях прогнозируемого затяжного экономического кризиса;
- сохранение ожиданий повторения пандемии в актуальном массовом сознании с восприятием крупных городов как территорий повышенного риска заражения и связанных с этим страхов.

Поэтому, в отличие от кризиса 2014 г., одним из вероятных сценариев пространственного развития России является определенная коррекция миграционных потоков в пользу городов с населением менее 1 млн человек, средних и малых городов, сельской местности. Однако в Стратегии пространственного развития РФ такой сценарий не учитывается.

В качестве зарубежного опыта авторы аналитической записки упоминают майский отчет Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) «Ответные меры городской политики», обобщающий опыт реагирования 40 городов различных стран на пандемию. Документ рекомендует осмысливать будущее не в парадигме «жизнь после Covid-19», а в парадигме – «жизнь с Covid-19».

Это предполагает, в частности, отход от логики «мобильности населения» и переход к логике «доступности общественных благ» («15-минутный город»). Опыт жизни в условиях карантинных ограничений сформировал новые повседневные сценарии работы, учебы и досуга. Часть из них сохранится после снятия ограничений.

В отчете ОЭСР приведены данные по Бельгии - до 90% сотрудников, работавших в период карантина удаленно, хотели бы сохранить данный формат занятости и в дальнейшем. Конечно, не все экономики могут осуществить переход к дистанционной работе в равной степени: если в Люксембурге на удаленный режим могут претендовать до 50% работников, то в Турции - 21%. Но и последняя цифра является большим вызовом, если принять парадигму «жизнь с Covid-19».

Заключение

В докладе ОЭСР отмечается, что пандемия обострила глобальную дискуссию об уязвимости городов с высокой плотностью населения перед распространением инфекций. Крупные города не могут в современных реалиях создавать должное экологическое пространство для проживания людей.

Что ещё важнее, мегаполисы обычно способствуют росту социального неравенства и тем самым уязвимости общества перед многими экзистенциальными рисками. Крупные города мира зачастую являются центрами концентрации городской бедноты и трущоб без должных санитарных условий проживания.

Если перевести всё вышесказанное на экономический язык, то стоит говорить о предельной полезности (ПП) агломерационных эффектов. В нашем случае ПП - это функция, описывающая увеличение общей полезности одного агломерационного эффекта от увеличения жителей города. Такая функция не является линейной, а представляет собой выпуклую кривую общей полезности с ростом пользы, достижением максимума и последующим её убыванием (см., например, ст. «Экономический рост и транспортная система: можно ли найти зависимость?»).

Сложность с оценкой ПП агломерационных эффектов лежит прежде всего в двух областях - экономической и политико-экономической. Экономическая проблема является больше технической и заключается в большой сложности проведения «чистого эксперимента». Другими словами, эффектов много, статистического шума ещё больше, а взаимосвязи между наблюдаемыми явлениями далеко не всегда очевидны.

О политико-экономической проблеме можно говорить бесконечно, но описать её можно одним вопросом: «Что считать когнитивным искажением?». Например, наличие трущоб считается нормой во многих городах. Но где лежит нормальность, от которой отталкиваются статистики, социологи и политики при выработке стратегии искоренения такого жилья?

В зависимости от верований ответы будут разными: для одних само существование трущоб невыносимо; для других они становятся неприемлемыми, когда преступность выплёскивается в соседние городские районы. Соответствующим образом будут проводиться и исследования: одни сосредоточатся на динамике расселения, а другие будут изучать полицейскую статистику. На основе столь различных исследований мэрия будет принимать очень разные решения.

Ценность работы Максимова и Соснина заключается, во-первых, в желании учесть ненулевую вероятность большого изменения динамики, структуры и направления внутренней миграции. Во-вторых, юрист и политолог пробуют усомниться в устоявшемся шаблоне экономистов, что бедное провинциальное население всегда переезжает за лучшей жизнью в крупные города, особенно во времена кризиса. А вдруг что-то действительно кардинально поменялось?